Columnas
2012-04-16
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Angel Saldomando
especial para G80

La descentralización: ¿Trampa o refundación?

Luego de la negociación entre el gobierno y el movimiento de protesta en Aysén se ha instalado la idea de que hay algo que hacer en materia de descentralización. Hay iniciativas de ley en la tubería parlamentaria y se reconoce la necesidad de apurarlas. Una súbita conciencia descentralizadora se pone en marcha bajo la presión de los movimientos regionales. Sin embargo la reciente votación de la suprema a favor de Hydroaysén muestra la verdadera cara del problema. Si bien satisfacer la demanda del aumento de subsidio de la leña es de importancia inmediata, la dimensión del problema que plantea el proyecto de represas queda aun más expuesto.

Que hay en la tubería

En los propios medios oficialistas reconocen que hay que mover la agenda descentralizadora, pero hay dos enfoques posibles. Hacerlo para soltar lastre dentro de la misma lógica de la modernización institucional y de una re-funcionalización de la administración territorial en base a nuevas competencias y recursos o enfocarse en un proceso de reestructuración profunda del estado.

En la primera posición está la agenda en la tubería parlamentaria. En ella hay varios proyectos de ley. Nueva ley de municipios. Más recursos para zonas extremas, fortalecimiento de gobiernos regionales, elección directa de los consejos regionales, plebiscitos comunales.

En la segunda posición sin que haya una agenda precisa se plantea realizar una descentralización profunda que apunta a una refundación del estado nacional. Esto implicaría también modificaciones legislativas de otra profundidad y que se llevarían por delante la constitución.

Y este ha sido el punto de inflexión en todos los proyectos descentralizadores vinculados con la reforma del estado. Se la pone en un lugar marginal, transversal dicen algunos programas.

En este marco la descentralización, hace parte de la modernización del estado, está centrada en los municipios mientras el gobierno central mantiene la línea jerárquica sobre el nivel intermedio (intendentes). La descentralización es valorada no por su potencial político democrático y para redefinir el modelo de desarrollo. Se trata mas bien de facilitar planes de ordenamiento territorial, cierta gestión participativa, mejorar la asignación territorial de los programas centralizados en los que descentralización es un complemento útil.

En suma, una mejora funcional del despliegue de la administración del estado en el territorio. Este es el modelo fracasado.

Además el modelo tiene un interruptor interno. Cuando se quiere pasar del eje de la descentralización focalizado en el municipalismo, de las trasferencias de responsabilidades a las municipalidades y en las necesidades financieras para responder a ellas, a políticas vinculadas con la redistribución del poder y con el modelo de desarrollo, el proceso se desconecta. Las elites ancladas en el pacto político, bloquean procesos que afectan sus arreglos de poder y la centralidad del gobierno nacional como redistribuidor de recursos, en muchos casos clientelistas e integrados en circuitos de corrupción.

Los movimientos nacidos en las regiones plantean en el fondo una cuestión de mayor envergadura sobre el estado nacional, esta es sobre su incapacidad de construirse como un estado integrador más democrático e igualitario.

Los paquetes de reforma del estado en clave neo liberal han insistido en la crítica al estado grande e ineficaz. El remedio era reducirlo, mediante la municipalización, facilitar el mercado y la privatización, adecuarlo al principio subsidiario.

Lo que expone la dinámica del conflicto regional es la crisis de un estado nacional inacabado y si salida para lograrlo.

Aun así la tarea de intentar terminar la construcción del estado nacional tiene una agenda mas progresista que la actual: Penetración institucional, ramificación territorial, construcción del territorio, desarrollo de conexiones, descentralización- deslocalización.

Pero si la tesis sobre una descentralización más profunda e integral, se apoya en la visión subyacente de un estado central inviable que debe ser reestructurado completamente, la agenda cambia. Se impone una reorganización integral que articule poli centrismo, microrregiones, contratos territoriales, rediseño institucional y desarrollo endógeno.

Es en este punto que se ponen de manifiesto diferencias de fondo pero también la necesidad de un contrato social fuerte articulador de un nuevo estado nacional.

Los partidarios del liberalismo afirman que el libre comercio y la desregulación del mercado, si se les deja hacer, terminarán por aportar el desarrollo hasta la esquina más remota del planeta. Es una cuestión de tiempo. Esgrimen cifras, preocupados de dar una imagen científica a su posición. Pero todo examen intelectualmente honesto de la historia económica impugna su doctrina. Contrariamente a lo que afirman, la integración al mercado mundial supeditada al capital transnacional sólo consiguió una polarización mundial y nacional, que acompaña la desintegración social y territorial. No es una casualidad si los países del Sur, al salir de la descolonización y largos períodos de sumisión al capital transnacional, se encontraron en una situación de economías de enclave, ninguna integración de sus estructuras productivas, ningún medio de difusión de la tecnología y generalización de los servicios, de profundas separaciones sociales y un desarticulación del territorio que corresponde a la estructura de las economías de enclave. Todo esto independientemente de los niveles de crecimiento obtenidos.

¿Cuándo la tendencia se invirtió? Para los países del Norte, cuando poco a poco establecieron compromisos sociales que permitían una determinada distribución de la renta: inversiones públicas y regulación del mercado. Para los países del Sur, cuando Gobiernos nacionalistas o progresistas, bajo el efecto de la presión local, han establecido planes de desarrollo interno. Este planteamiento iba en el sentido de un papel intervencionista del Estado, de una movilización de fuerzas sociales, de la consolidación del mercado interno y de una progresiva integración social, económica y territorial por la difusión de los servicios, de las infraestructuras e instituciones en el conjunto del país. Esto es justamente lo que se destruyó.

¿Hay una descentralización de derecha y una de izquierda?

La descentralización no es sin embargo una solución puramente técnica, es también un arduo desafío político. También los equilibrios políticos locales cuentan y ellos no son inmunes a la cooptación, a la corrupción y al caciquismo. Más aun ahora, cuando desde hace años se mantienen tasas de crecimiento altas, hay recursos que distribuir y un gran interés de la inversión externa por el territorio y sus recursos naturales. También los regionalismos pueden ser mas desintegradores que integradores, por ello no hay recetas a aplicar y en cada caso hay que considerar las orientaciones que unos y otros proponen.

Todo ocurre ahora como si una vez que se toma conciencia de la desigualdad social y territorial y una vez desaparecida las condiciones del desarrollo interno, se produjera una revalorización de la trinchera social y territorial para adaptarse o resistir y para intentar una reconstrucción del Estado nación y del tejido social y económico. Por ello la descentralización, en primer lugar instrumento del ajuste y el abandono de las responsabilidades públicas por la reforma liberal del Estado, se piensa hoy como un instrumento para la apropiación del territorio. Se concibe como un nuevo lugar de democracia y elección del tipo de desarrollo. El desarrollo local encuentra también su sentido con el concepto de desarrollo endógeno, que se opone a la globalización rapaz y a los tratados de libre comercio.

La construcción de una nueva arquitectura económica y política resultaría posible, abriendo la vía a un nuevo modelo económico, socialmente más justo, territorialmente más equilibrado y políticamente más democrático. Pero esta versión “desarrollista” tiene su reverso liberal. Predica la adaptación exclusiva del territorio, a todos sus niveles, a la globalización liberal. Según esta visión, la complejidad creciente de los procesos sociales y productivos en un mundo de economía abierta, en el cual están en competencia los países, las empresas, las regiones, las ciudades y las localidades, exigen de reforzar las capacidades competitivas de las regiones, de las ciudades y municipios rurales independientemente de las políticas nacionales… conduciendo así a la internacionalización del territorio y a la participación directa en el comercio internacional. La palabra clave aquí no es desarrollo endógeno, sino “sistema productivo local” (cluster), que designa un conjunto de empresas que explotan las condiciones de competitividad de un territorio, vinculadas a la inversión transnacional o a los grandes grupos nacionales más internacionalizados.

Asi que hay que elegir y esa elección es política y social. Los modelos de desarrollo local endógenos se apoyan, en distintos grados, en redes asociativas locales, en ONG, en organizaciones étnicas, en pequeños y medianos productores y en los municipios interesados. Mientras que la gran empresa nacional y transnacional debe pasar filtros selectivos.

El modelo de adaptación a la globalización liberal por su parte se basa en las fuerzas económicas y políticas más internacionalizadas que implica un modelo de descentralización que extiende la privatización y la autofinanciación de las colectividades locales en un marco de competencia y desregulación. Las oportunidades de cada uno de estos modelos dependen de la evolución de algunos aspectos esenciales, que vamos solamente a enunciar a falta de espacio para profundizarlos.

Las reformas institucionales en materia de descentralización pueden ir en el sentido de una renovación institucional, o hacia más fragmentación. El proceso de descentralización tal como se despliega no implica en sí una estrategia de democratización y aún menos un modelo de articulación entre el nivel local y el nivel nacional. Lo que está en juego es aquí lo siguiente: según las estrategias adoptadas, existirá más o menos posibilidades de pesar sobre la relación necesaria entre los planes locales y las políticas nacionales.

Las estrategias elegidas condicionarán entonces la evolución del espacio local: o harán de éste exclusivamente un polo de acumulación, frecuentemente transnacional, donde se supeditará al Estado y las instituciones locales, o se inscribirán en un planteamiento de apropiación democrática y socialmente más justa del territorio.

La instauración de una estrategia de planificación territorial es común a todas las visiones relativas al desarrollo local. Pero la cuestión consiste en saber si estas visiones conducen a establecer una selectividad de la inversión y a una evaluación de impacto en los objetivos de desarrollo que se reconozca y sea vinculante, por las instituciones nacionales, ante la desregulación y al impacto del mercado internacional.

Esta cuestión es esencial ante los Tratados de libre comercio y a la desregulación ya que las nuevas disposiciones internacionales protegen la inversión transnacional ante las legislaciones locales y nacionales. Países como México, Argentina y el Canadá hicieron una experiencia amarga cuando han intentado limitar algunas prácticas nocivas del capital transnacional.

La cuestión del financiamiento es igualmente importante. La elaboración de una estrategia de inversión adaptada versus competición exacerbada entre territorios. El financiamiento del desarrollo, que sea local o nacional - aunque que uno no va sin el otro - debe encontrar medios innovadores. Dos razones a esto. En primer lugar, la descentralización se encontró encuadrada por los programas de estabilización y reducción del déficit públicos: por lo tanto, las magras capacidades de autofinanciación, fuera de algunos grandes centros urbanos, pesan excesivamente sobre las posibilidades de desarrollo local. Ejemplo claro es la educación municipalizada.

Eso se acompaña de una relación perversa entre la disminución de las capacidades de financiamiento pública y las condiciones del mercado financiero desregulado, a menudo bajo control transnacional, que penalizan también excesivamente a los agentes económicos locales y a las instituciones que deberían sostenerlas. Las tasas de rentabilidad de los bancos son más elevadas en los países del Sur que en los países del Norte; en América Latina, oscilan entre 12% y 40% según los países, contra un 4% en los Estados Unidos. En algunos países, no hay más instituciones financieras locales. En Chile no existen.

La globalización liberal, con sus exigencias de desregulación, contaminó todas las propuestas - viejas y nuevas - sobre el desarrollo de las sociedades. El desarrollo local, al igual que los demás conceptos, forma parte en la actualidad de una dura lucha para contener y transformar las tendencias más nocivas de la globalización liberal.

Los modelos concebidos por el neo liberalismo para adaptar a las sociedades a la globalización fueron a tal punto totalitarios, que nada pudo escapárseles. El desarrollo local, pensado antes al servicio de una mejor integración de la nación, se cambió en agente de la internacionalización de los territorios incluidas las maquiladoras (empresas de subcontratación en zona franca) como su expresión más cruel.

Los procesos participativos vinculados al desarrollo local, a la descentralización, a pesar de su verdadero potencial, en la mayoría de los casos, se pusieron al servicio de la lógica de separación de la sociedad y el Estado y no de una nueva articulación más democrática. Así toda nueva proyección para recuperar el sentido democrático, de equidad y equilibrio territorial de conceptos como el desarrollo local es una ruptura abierta para recomponer sociedades profundamente desequilibradas por la globalización y el modelo liberal.

Esto debería llamar nuestra atención sobre el hecho de que las oportunidades del desarrollo local se vinculan estrechamente no sólo con su anclaje territorial hacia abajo, sino también con su capacidad de pesar sobre la reorganización del Estado.

Las luchas regionales en Chile están abriendo un camino cuyo recorrido requiere pensarlo en todo su potencial como proceso de refundación.

Angel Saldomando

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