Columnas
2014-08-01
2436 lecturas

Manuel Riesco
especial para G80

Algunos elementos de diseño del nuevo esquema de financiamiento y calidad de la educación

Resumen

El carácter del nuevo esquema de financiamiento y calidad de la educación superior está determinado por la necesidad de reconstruir un sistema nacional, público, gratuito y de calidad, a partir del actual sistema de educación superior privatizado.


Lo esencial es garantizar que las principales instituciones actuales que deberán conformar el nuevo sistema se dispongan positivamente a integrarse, con la mayor participación posible de sus comunidades.

Al mismo tiempo debe aislar aquellas instituciones que no resultan viables ni en el esquema actual ni en el nuevo, y dar garantía a sus integrantes que serán incorporados a otras instituciones del nuevo sistema público.

El nuevo esquema debe sumar y no restar. Más que una materia técnica, su diseño es un asunto eminentemente político.

Diseño no obedece a principios abstractos sino políticos

El carácter del actual esquema, está determinado por la intención política de privatizar el sistema de educación. Su diseño se basó en el autofinanciamiento de las instituciones, a partir de la venta de servicios, en un mercado financiado en parte por las familias y empresas, pero principalmente subsidiado por el Estado mediante “vouchers” a los estudiantes, concursos de proyectos de investigación y otros mecanismos.

Formuló adicionalmente de manera explícita la intención de mantener, para quienes quedasen al margen del mercado, un sistema público residual de calidad “reguleque”, que no representase una “competencia desleal” [1] a los agentes privados. Para ello se despedazaron las grandes universidades estatales nacionales y el servicio nacional de escuelas y liceos públicos, forzándolos a autofinanciarse, en buena medida con “vouchers”. Se regaló a sus directores el Instituto Nacional de Capacitación Profesional, INACAP, en la hora undécima de la dictadura.

Si la mayoría de las instituciones estatales lograron sobrevivir, fue gracias al esfuerzo de sus profesores y autoridades, que llevan cuatro décadas nadando contra la corriente privatizadora impulsada sin pausa desde el Estado.

El esquema se implementó principalmente a partir de las leyes anuales de presupuesto, en las cuales se redujo sistemáticamente el presupuesto directo a las instituciones, al tiempo que se aumentaba la proporción destinada al "subsidio a la demanda", proyectos concursables y otros servicios vendidos por éstas.

El actual esquema no se basó en supuestos principios universales. Fue un instrumento diseñado a partir de la intención política de privatizar el sistema de educación pública. Al revés, el nuevo esquema de financiamiento y calidad busca que la educación deje de ser una mercancía y vuelva a ser sencillamente educación gratuita de buena calidad.

En la medida que este objetivo se haga explícito ahora, como lo fue al momento de privatizar, el diseño del nuevo esquema de financiamiento y calidad de la educación pública se puede aclarar bastante.

La clave es la gratuidad

Su objetivo esencial es reconvertir en el curso de pocos años, la mayor parte de las actuales instituciones educacionales de educación superior, estatales y subvencionadas, en actores de un reconstruido sistema nacional, público, gratuito y de calidad.

Unas pocas instituciones continuarán siendo privadas y pagadas, como siempre ha sucedido en Chile, aunque quizás no sea lo mejor. Otras tendrán que cerrar, porque no son viables bajo ningún esquema, y no satisfacen las condiciones mínimas de calidad exigibles al sistema en su conjunto.

Para definir el nuevo esquema, es necesario resolver de antemano cuáles de las instituciones  existentes se van a financiar y como se lo va a hacer. La clave para ello parecen ser tres principios complementarios: gratuidad, calidad y voluntariedad.

El camino hacia la gratuidad parece bien sencillo, al tiempo que aclara y determina todo lo demás. Lo insinuó el nuevo rector de la Universidad de Chile al congelar los aranceles del año 2015. Por cierto, ha asumido que el Estado va a reponer con creces, mediante aportes directos a su presupuesto, los recursos que habría allegado un eventual reajuste de aranceles, los cuales necesita de modo imperioso.

No basta con congelar los aranceles, hay que reducirlos. Las instituciones que voluntariamente decidan incorporarse al nuevo sistema público deberán comprometerse a un cronograma de reducción de los mismos, por ejemplo, en una sexta parte por año hasta cumplir la promesa de gratuidad del gobierno. A cambio de ello, el Estado debe comprometerse a un plan de incremento en los aportes a sus respectivos presupuestos, que compense con creces la reducción de ingresos por aranceles. Eso es lo esencial.

Empezar esta reducción de aranceles a partir del 2015 dará un respaldo importante a la reforma, puesto que aliviará de inmediato a todas las familias cuyos hijos estudien en las instituciones que se incorporen al nuevo sistema público. Ello es posible aún antes de aprobar la legislación de la reforma, adecuando las glosas respectivas de ley anual de presupuesto a los objetivos de ésta.

Se trata sencillamente de revertir la tendencia a aumentar cada año la parte del presupuesto de educación que se entrega como “subsidio a la demanda” de los estudiantes o proyectos concursables, en perjuicio de los aportes estables a las instituciones. Resulta imperioso revertir esta tendencia en el presupuesto 2015, actualmente en elaboración. No hacerlo bajo cualquier pretexto representaría un duro golpe a la reforma.

En perspectiva y según las disponibilidades del Estado, el nuevo sistema público, gratuito y de calidad, deberá tener suficientes vacantes para atender a todos los alumnos que quieran estudiar y satisfagan las condiciones para hacerlo. De esta manera –y no mediante vouchers universales como desean quienes pretenden mantener el esquema privatizado–, es como se garantiza el derecho a la educación gratuita para todos.

El nuevo financiamiento público

El nuevo presupuesto de cada institución que se incorpore al sistema público deberá determinarse según una fórmula, lo más sencilla posible, que necesariamente considerará aportes basales, por docencia, investigación y actividades de extensión, entre otros factores, los que deberán cubrir con creces lo que dejarán de percibir por aranceles y ventas de otros servicios.

Parece conveniente que parte importante de éstos se entreguen como aportes basales, los que por lo general deberían cubrir los costos fijos institucionales, docencia, investigación y extensión, incluyendo las plantas estables de directivos y académicos.

No hay que olvidar que el sostén estable de quienes se dedican a “las cosas del espíritu”, constituye el corazón de las modernas instituciones de educación superior. Todas las civilizaciones crearon instituciones con este objeto y hasta el oscuro medioevo se preocupó de mantenerlos en sus conventos.

Ello es determinante en la calidad de las instituciones. Sólo al contar con un presupuesto estable, éstas pueden establecer en plenitud el tipo de contratos laborales que resultan más adecuados a este tipo de actividades. Éstos privilegian la estabilidad, carrera académica y otros beneficios, tales como años sabáticos y otros.

De este modo, se pondrá fin a los “profesores taxis” y otras deformaciones introducidas por el esquema privatizador, que conlleva las relaciones laborales más precarias propias de la economía mercantil, las que no resultan adecuadas para el magisterio ni los académicos.

Por otra parte, el presupuesto deberá consignar partidas relacionadas más directamente con el número de alumnos, número y tipo de profesores e investigadores adicionales a los de planta, temas de investigación y actividades de extensión. Todo lo anterior depende a su vez del tipo de carreras y otros factores.

El determinar los términos de esta fórmula es un asunto eminentemente técnico, que las autoridades con experiencia en la materia dominan perfectamente. Desde el punto de vista político, sin embargo, lo esencial es que el nuevo esquema de financiamiento garantice recursos totales incrementados significativamente, a las instituciones que decidan voluntariamente ingresar al programa de reducción de aranceles hacia la gratuidad. A partir del presupuesto del 2015, esosible y necesario negociar rebajas de aranceles en las instituciones que se incorporarán al sistema público, a cambio de incrementados aportes directos y estables, que atiendan sus necesidades más urgentes, que no son pocas.

Por cierto, no cualquier institución de las actualmente existentes podrá optar a ingresar al nuevo sistema público, sino sólo aquellas que claramente no tengan fines de lucro y aprueben un nivel adecuado de calidad.

Tamaño y calidad

Si bien las instituciones que ingresen al nuevo sistema público deberán tener garantizado al menos el mismo nivel de financiamiento que hoy perciben por la venta de servicios, más un incremento, no todas recibirán el mismo aumento presupuestario.

Algunas verán incrementado sus ingresos actuales más que otras, dependiendo de su calidad y las misiones que les encomiende el Estado. En eso consiste la ligazón entre calidad y tamaño, vista desde el punto de vista de la transformación del actual sistema privatizado en el nuevo sistema público.

En otras palabras, los diferentes niveles de calidad determinarán el porcentaje de incremento del nuevo financiamiento presupuestario de cada institución, medido con respecto de lo que dejarán de percibir al implementar la rebaja de sus aranceles actuales.

Algunas recibirán el mismo monto que dejan de percibir al rebajar sus aranceles, más el incremento general que se determine para todas las instituciones que ingresen a la red pública. Otras recibirán un incremento mayor y en algunos casos mucho mayor, en función de que su calidad amerita que sean estimuladas a crecer más allá del promedio, tanto en número de alumnos como en número de investigadores o actividades de extensión u otras demandas que les imponga el Estado.

De esta manera, la reducción de ingresos que representa la rebaja anual, por ejemplo un sexto de sus aranceles actuales, será necesariamente la base para determinar los nuevos aportes estables del presupuesto público a las diferentes instituciones que decidan ingresar al nuevo sistema público.

Sobre esa base, todas las instituciones que ingresen a la red pública recibirán adicionalmente un incremento, determinado como un porcentaje igual para todas ellas, como estímulo para ingresar a la red pública.

Adicionalmente, las mejores instituciones recibirán incrementos adicionales superiores a su presupuesto, lo que les permitirá crecer más que el promedio en todos sus funciones, tanto en número de alumnos como asimismo en investigadores y actividades de extensión.

En el otro extremo, hay otras instituciones que bajo su forma actual no son viables ni en el nuevo esquema ni tampoco en el actual. Evidentemente no podrán formar parte del nuevo sistema público ni recibirán financiamiento fiscal alguno.

Estas instituciones no pueden seguir funcionando. Deberán ser intervenidas en caso de no poder garantizar su funcionamiento adecuado sin financiamiento público. Los alumnos, académicos y funcionarios de estas instituciones tendrán que ser absorbidos por algunas de las instituciones de buena calidad, entre las que componen la red pública, de acuerdo a un plan específico para cada una de las instituciones en falencia, el cual deberá ser contemplado en el presupuesto de las instituciones que los absorban.

Finalmente, habrá otras instituciones que no quieran incorporarse a la red pública. Éstas podrán continuar funcionando con financiamientos íntegramente privados, en la medida que cumplan con los requisitos de calidad establecidos para todo el sistema de ES, en la cual no caben instituciones con fines de lucro, entre otras condiciones.

Niveles de calidad

Para determinar cuales son los diferentes niveles de calidad, que a su vez ameritan distintos niveles de incremento de los ingresos actuales que dejarán de percibir al rebajar sus respectivos aranceles, lo más sencillo parece ser empezar con las categorías que actualmente existen.

Instituciones del Estado

En el caso de las universidades, el nuevo sistema público deberá conformarse en primer lugar a partir de las universidades estatales. Las mismas recibirán aportes adicionales superiores a los que dejen de percibir debido a la rebaja de sus aranceles actuales. En dichos aumentos ciertamente habrá consideración a sus aportes a las respectivas regiones y otros factores.

Sin embargo, los mayores incrementos en los aportes presupuestarios a las universidades del Estado, estarán probablemente  determinados por la exigencia de hacerse cargo de los alumnos, académicos y funcionarios de aquellas universidades que entren en falencia al dejar de percibir aportes del Estado en su condición actual.

Si se considera que al menos un tercio del alumnado actual de educación superior estudia en universidades y otras instituciones que hoy resultan inviables, las universidades estatales deberán absorber al menos un tercio de la matrícula actual total, lo cual implica que el tamaño y también el financiamiento del sector estatal de la educación, deberán más que duplicarse en un plazo muy breve.

Hay que señalar que también existen dos o tres universidades estatales que no parecen viables en su forma actual y por lo mismo, pueden ser intervenidas y reasignadas a otras universidades estatales. Es razonable pensar, asimismo, que algunas de las universidades estatales existentes deberían ser fusionadas en beneficio de la respectivas regiones y de las instituciones mismas. Todas estas reestructuraciones representan necesariamente incrementos considerables en los presupuestos respectivos.

Por otra parte, es indispensable sanear situaciones que afectan algunos activos de las universidades estatales, incluso las más prestigiosas, los cuales han sido hipotecados con bancos para allegar recursos de operación. Asimismo, existen unidades que dichas instituciones no son capaces de financiar con sus ingresos actuales, como el caso emblemático del Hospital Clínico de la Universidad de Chile. Sanear estas situaciones concretas requiere asimismo aportes presupuestarios adicionales significativos.

Las instituciones de propiedad estatal deben conformar la base del nuevo sistema nacional de educación pública en todos los niveles educacionales. En los niveles básico y medio, así como en el universitario, las principales instituciones del Estado han logrado sobrevivir a tres décadas de empeños privatizadores, lo cual constituye un gran mérito en primer lugar de sus académicos, profesores y autoridades. Ellos mantienen el peso principal en los respectivos niveles, lo cual facilita mucho las cosas.

Sin embargo, el sector estatal fue privatizado por completo allí donde resulta quizás más necesario, que es el nivel técnico profesional. INACAP fue privatizado de manera escandalosa, entregado sin cobro alguno a sus directivos en la madrugada del mismo 11 de marzo del año 1990, en el decreto postrero de Pinochet. Ello debería ser revertido sin más trámite, de modo que constituya la base de la reconstrucción del sistema de educación pública en ese nivel.

Junto a INACAP, existe actualmente un sólo Centro de Formación Técnica (CFT) que es público y gratuito, que fue creado por la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, cuando cerró las minas de carbón en Lota. El mismo es gestionado por la Universidad de Concepción y atiende alrededor de una cuarta parte de los egresados de enseñanza media de la provincia de Arauco. El programa de gobierno se propone extender esta experiencia a otras regiones, lo que parece interesante, especialmente si se los integra en una red nacional. Varias universidades estatales han creeado asimismo sus propios CFT e institutos profesionales (IP). Todas estas instituciones deberían fusionarse en la nueva red estatal nacional en ese nivel educacional.

Instituciones tradicionales no estatales

Junto a las universidades estatales, la base principal del nuevo sistema nacional de educación pública gratuita estará constituido, en el nivel superior,  por las universidades particulares del CRUCH y otras instituciones de educación superior creadas a su alero.

Fueron incorporadas al sistema público por la reforma de los años 1960 y han sobrevivido como parte del mismo hasta hoy, manteniendo un elevado prestigio y siendo instituciones sin fines de lucro desde su fundación en el siglo pasado.

Todas ellas deberán recibir propuestas de incorporación al nuevo sistema público que no puedan rechazar. A cambio de rebajar sus aranceles, por ejemplo en un sexto por año, deberán recibir aportes directos incrementados del presupuesto público que les garantice no sólo la mantención de sus operación actual, sino también un desarrollo significativo.

Algunas de ellas pueden absorber asimismo, el alumnado, académicos y funcionarios de algunas de las universidades privadas que,  no resulten viables al dejar de percibir aportes públicos como el CAE.

Estas universidades han creado instituciones de educación superior, de las cuales el DUOC es la más conocida pero no la única, que junto a un reestatizado INACAP y otras instituciones públicas, pueden conformar la base del nuevo sistema público en ese nivel.

Instituciones privadas sin fines de lucro

Existen asimismo varias instituciones privadas de educación superior que han logrado alcanzar niveles adecuados de calidad bajo el esquema de mercado subsidiado por el Estado. Las mismas deberían ser asimismo incorporadas sin vacilaciones al nuevo sistema público en la medida que lo acepten voluntariamente con la participación democrática de sus respectivas comunidades, garantizando que recibirán aportes presupuestarios que reemplacen con creces las rebajas de sus aranceles actuales.  

En el caso de las universidades, todas las que opten por el nuevo sistema público deberán mostrar planes de desarrollo que atiendan las diferentes funciones de estas instituciones, las que usualmente se clasifican en  docencia, investigación y extensión.

En el caso de los IP y CFT, existen asimismo muchas instituciones privadas que satisfacen requisitos de calidad y no tienen o están dispuestas a dejar de operar con fines de lucro, las cuales voluntariamente pueden optar por incorporarse al sistema público 

Test de esfuerzo

Junto a la reconstrucción del sistema nacional de educación público, gratuito y de calidad, sobre la base de todas las instituciones anteriores, parece imperiosa la necesidad de sanear la situación de aquellas otras que no cumplen con los requisitos mínimos de calidad –lo cual incluye que no tengan fines de lucro–, que les permita optar a formar parte del mismo.

Estas instituciones atienden en la actualidad una proporción significativa del alumnado en el nivel terciario. Las misma deben intervenirse y cerrar a la brevedad, reasignando sus alumnos, académicos y funcionarios, a las universidades y otras instituciones que conformen el nuevo sistema público.

Cada una de estas instituciones representa una situación particular y deben ser atendidos y resueltos caso a caso. Sería conveniente considerar realizar cuanto antes una suerte de “test de esfuerzo”, como el que se aplicó a las instituciones financieras durante la reciente crisis mundial. Es fácil apreciar y así lo han reconocido las principales autoridades de universidades privadas, que ninguna de estas instituciones tienen viabilidad económica si pierden los subsidios estatales como el CAE. De hecho, los avales ya comprometidos por CAE morosos dejan a muchas de ellas en la insolvencia económica.

La precaria situación actual de estas instituciones demuestra que cuando se habla de una crisis del esquema de educación privatizado, se trata de una expresión bien literal en términos de viabilidad financiera, para buena parte del actual sistema.

Ello debe ser saneado cuanto antes, de modo que quede claro ante la opinión pública que la falencia de estas instituciones se origina en el esquema de mercado, y no se lo achaque más tarde a la reforma en curso.

Negociación y participación

La formulación del presupuesto anual en un sistema nacional de educación pública, en cualquier país, siempre va precedido de una negociación entre las autoridades del Estado, que en dichos sistemas son los responsables de la asignación de recursos y las instituciones receptoras.

Dicho proceso de negociación resulta mucho más efectivo y ciertamente más económico, que las inmensas campañas publicitarias que despliegan cada año las instituciones del actual sistema privatizado, las que cumplen exactamente el mismo objetivo de asignar los recursos entre las distintas instituciones y carreras.

Hoy en día, las instituciones resuelven este problema influyendo sobre las decisiones de los estudiantes y sus familias, a quienes el actual esquema entrega la responsabilidad de “producir” la educación, para lo cual el Estado les entrega la mayor parte del financiamiento mediante “vouchers”, desligando su propia responsabilidad a este respecto. En el nuevo esquema, el Estado vuelve a asumir esta responsabilidad en plenitud, y la ejerce en negociaciones presupuestarias auales con las insstituciones.  

Del mismo modo, el nuevo esquema de financiamiento y calidad debería ser el resultado de una intensa ronda de negociaciones entre las autoridades gubernamentales y las principales instituciones que se desea incorporar al nuevo sistema de educación superior.  Su objetivo sería garantizar que todas las principales instituciones que formarán parte del nuevo sistema público, empezando por las estatales, las particulares del CRUCH y también las principales privadas de buena calidad, se manifiesten dispuestas a incorporarse al nuevo esquema o al menos, comprendan que quedarán plenamente cubiertas por éste, de modo de neutralizar su eventual resistencia.

Parece conveniente que esta decisión sea consultada a toda la comunidad de cada una de las instituciones participantes. Es decir, no sólo a sus propietarios y autoridades, sino también a sus académicos, estudiantes y funcionarios, todos los cuales podrían pronunciarse al respecto en un proceso lo más participativo posible.  Ello constituye la mejor garantía de aprobación de la reforma de la educación superior en el Parlamento.

Asunto político

Lo más importante parece ser la comprensión profunda que de lo que se trata es de reconstruir el nuevo sistema de educación pública gratuita y de calidad, a partir de las instituciones actualmente existentes.

Para ello, lo decisivo es convencer que se incorporen al mismo a las instituciones de buena calidad, sean estatales, particulares del CRUCH o privadas sin fines de lucro, todas ellas de buena calidad. En ese marco, el diseño del nuevo esquema de financiamiento y calidad es ante todo un asunto político y no técnico.

El esquema debe ser diseñado de tal manera que permita que todas ellas acepten reducir voluntariamente sus aranceles, por ejemplo en un sexto por año, hasta alcanzar la gratuidad. Esos recursos deberán ser compensados con creces mediante incrementos del presupuesto público estable entregado a dichas instituciones, determinados mediante una fórmula lo más sencilla posible, el cual deberá contemplar aportes basales y partidas para docencia, investigación y extensión.

Además de compensar los actuales ingresos por aranceles y otras ventas de servicios, dichos incrementos presupuestarios, lo que necesariamente deberán expresarse como porcentajes de los ingresos actuales, estarán determinados por la calidad de las respectivas instituciones, así como las otras demandas que se les hagan, principalmente en lo inmediato, absorber los alumnos, académicos y funcionarios de aquellas otras instituciones que no resultan viables, entre otros aspectos como sus aportes a la regiones y otros.

Esta negociación puede empezar con el presupuesto del año 2015, actualmente en elaboración. Es muy importante y positivo que así sea.

Manuel Riesco
julio 2014
Texto original en www.cendachile.cl


[1] Ver por ejemplo artículo de Gerardo Jofré, citado por el académico Carlos Ruiz en su libro "De la República al Mercado", LOM 2010

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