Columnas
2008-03-13
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Manuel Riesco
especial para G-80

Reforma Previsional: Solución fiscal, pero lo demás sigue a merced de las AFP

La Presidenta de la República, Michelle Bachelet, firmó el 11 de marzo pasado el decreto que promulga la Ley Nº 20.255 que reforma el sistema previsional chileno. Mediante la misma el Estado, extiende hacia el futuro la responsabilidad de ofrecer de su cargo jubilaciones a la gran mayoría de los adultos mayores, quienes hoy se ven amenazados de quedar al margen de las pensiones AFP.

Sin embargo, los beneficios ofrecidos son inferiores a los que se pueden otorgar aún manteniendo el nivel de gasto fiscal actual.

En la práctica aumentan la edad de jubilación de las mujeres de menos recursos. Se postergan o niegan injustamente a muchas personas que los necesitan, manteniéndose para todos la indignidad de tener que demostrar pobreza para acceder a una pensión muy modesta. Más grave, no se toca a las AFP y ni siquiera de crea una del Estado. Por el contrario, se eliminan las pocas restricciones que van quedando respecto de sus inversiones, las cuales pueden ahora sacar casi íntegras al extranjero.

Los sectores medios continúan a merced de los abusos de las AFP y sus compañías de seguros relacionadas. Estas continuarán embolsándose uno de cada tres pesos cotizados, mientras el resto va a parar a manos de los grandes conglomerados financieros.

Las pensiones que ofrecen siguen sometidas a la incertidumbre de las turbulencias financieras internacionales. Sus montos son muy inferiores a las del antiguo sistema público, situación que se agrava severamente en el caso de las mujeres. La reforma aprobada significa reconocer el fracaso del sistema de AFP para la mayoría de la población, e implementar parcialmente una propuesta que originalmente fue sugerida por CENDA.

Se establece una Pensión Básica Solidaria (PBS) que queda inicialmente en $60.000, los que serán entregados a partir de junio de 2008. El techo para el Aporte Previsional Solidario (APS) a quienes hayan realizado cotizaciones queda en $255.000. Este beneficio comenzará a entregarse en junio de 2009 a quienes tengan pensiones de hasta $70.000 y aumentará gradualmente año a año para en 2010 cubrir pensiones de hasta $120.000; en 2011, de hasta $150.00; en 2012 de hasta $200.000 y en adelante, de hasta $255.000.

El calendario de implementación de la cobertura socioeconómica para acceder al Sistema de Pensiones Solidarias queda como sigue: a junio de 2009 se cubrirá al 40% de la población más pobre, en 2010, al 45%; en 2011, al 50%; en 2012, al 55%; y de 2012 en adelante al 60%.

Esta reforma es significativa, puesto que beneficiará a millones de personas, la amplia mayoría de los chilenos, en cuyas familias hay adultos mayores a quienes el sistema de AFP dejaba de lado y ahora recibirán estos beneficios. Con legítimo orgullo, CENDA recuerda que fue una de voces las pioneras tanto la denuncia de esta situación como la propuesta de resolverla mediante una pensión pública universal. Con este aval, deja constancia en lo que sigue de las limitaciones de la solución adoptada. Las mismas constituyen, por así decirlo, una suerte de programa para una segunda fase de esta reforma que corresponde iniciar sin demora.

1.- Los beneficios otorgados son inferiores a los que son posibles manteniendo el actual nivel de gasto público. El debate a menudo deja de considerar que desde 1981 el Estado paga pensiones directamente a tres de cada cuatro adultos mayores y a nueve de cada diez mayores de 70 años, y adicionalmente subsidia dos tercios del monto de las pensiones pagadas por las AFP.

Ello le significa alrededor del 40% del presupuesto social y 28% del presupuesto total. Una investigación realizada por CENDA y el INP (CENDA-INP 2005) demostró que manteniendo el nivel actual de gasto fiscal destinado a pensiones como proporción del PIB, es posible otorgar pensiones públicas no contributivas a un 85% de los adultos mayores, por un monto mínimo de $100,000 al mes, que sube a $170,000 el 2025 y a $250.000 el 2045.

En otras palabras, Hacienda está ahorrando plata con esta reforma. No tiene porque preocuparse la Exma. Señora Presidenta de caer en el populismo. Los montos y cobertura pueden ser aumentados significativamente sin poner en riesgo la solvencia de la misma.

2.- En la práctica se está aumentando la edad de jubilación de las mujeres a los 65 años, puesto que se les exige esa edad para acceder a la PBS y el APS. Hay que insistir que no es por falta de recursos que Hacienda se opuso terminantemente a respetar el derecho de las mujeres a jubilar a los 60 años. Decenas de miles de jubiladas del INP lo ejercen hoy en día.

La proyección citada en el punto anterior demuestra a factibilidad fiscal de mantener este derecho. ¿Porqué entonces esta insistencia en elevar la edad a 65 años? En realidad lo que esta detrás es la propuesta de la comisión de Marcel de subir la edad de jubilación de todas las mujeres, puesto que en caso contrario lo que queda en evidencia es la incapacidad del sistema de AFP de pagar pensiones mínimamente decentes a las mujeres a partir de los 60 años. Se debe continuar exigiendo el respeto al derecho de todas las mujeres a jubilar a los 60 años.

3.- Se mantiene el indigno sistema de obligar a los pobres a demostrar su condición de tales para hacerse acreedores a beneficios muy modestos. La ineficacia, falta de trasparencia y alto costo de este sistema quedan al descubierto por los problemas de la nueva ficha de protección social, que reemplaza la malhadada CAS establecida por la dictadura. Si se quiere establecer un límite al beneficio, bien puede fijarse por arriba.

En otras palabras, excluir del mismo a quienes tengan más de un determinado ingreso, lo cual es facil de determinar por el Servicio de Impuestos Internos SII. Como se ha visto en el punto 1, no más del 15% necesita ser excluido si se quiere mantener el nivel de gasto actual.

4.- La reforma prácticamente no toca a las AFP. Por el contrario, las excluye del IVA y disminuye las regulaciones. Entre las medidas ara mejorar la "competencia" de la industria, las únicas que merecen una mención son la licitación de nuevos afiliados y la licitación del seguro de invalidez - esta última una propuesta de CENDA a la comisión Marcel. Sin embargo, todas las aprobadas resultan insignificantes y no tendrán mayores efectos. Ni siquiera se ha aprobado la propuesta de establecer una AFP estatal. No fija un tope a las comisiones, como acaba de hacer Argentina. No termina con el escandaloso sistema de rentas vitalicias, que obliga a los afiliados a traspasar la totalidad de sus fondos a las cías de seguros, es decir, a pagar la prima completa al contado y por adelantado.

Ello significa que las AFP y sus compañías de seguros relacionadas continuarán como han hecho hasta ahora, apoderándose de uno de cada tres pesos cotizados (CENDA 2007a). Su costo de administración seguirá quintuplicando al del INP, que ofrece mejores beneficios a más afiliados y mucho más pensionados. Se debe reestructurar a fondo esta industria. El INP debe afiliar, registrar, recaudar y pagar directamente a todos.

Puede subcontratar solo la administración de fondos mediante un sistema que permita la existencia de cientos de administradoras -entre ellas una Estatal. Así lo hacen países más desarrollados. De este modo, el escandaloso costo de las AFP y sus cías. de seguros puede reducirse a una fracción del mismo.

5.- Casi la integridad de las cotizaciones previsionales que escapan a los cobros de las AFP continúa desviándose hacia préstamos y compra de acciones de grandes conglomerados privados. En 1981, el flujo de cotizaciones alcanzaba holgadamente para pagar todas las pensiones y dejaba un excedente de un tercio, según un reciente estudio de la UC. Ha continuado creciendo año tras año - incluso durante las recesiones - a una tasa promedio de 6,5% anual en términos reales, desde 1990, cuando ya casi toda la fuerza de trabajo estaba en AFP.

Mientras tanto, el número de adultos mayores aumenta un 3% por año. Actualmente alcanza a más de dos billones de pesos anuales (cuatro mil millones de dólares). Actualmente, solo 12 grandes conglomerados en Chile - entre los los propietarios de las AFP - y 8 en el extranjero, tienen en su poder más de la mitad de fondo de pensiones. Menos de 200 grandes empresas tienen la mayor parte del resto.

De este modo, la privatización de las pensiones ha significado en la práctica que entre 1981 y 2006 los trabajadores les han traspasado a las AFP y estos grupos 27,3 billones de pesos en cotizaciones - equivalentes a la mitad del PIB de 2005 - , más sus intereses y ganancias (CENDA 2007a).

6.- Las pensiones de los sectores medios permanecen entregadas íntegramente a las AFP y sometidas a los vaivenes de los mercados financieros internacionales. El resultado es que sus montos son inciertos y muy inferiores a los que ofrece todavía el sistema público. Ello se agrava seriamente en el caso de las mujeres.

En lo que constituye un error inconcebible - más bien una gran irresponsabilidad -, "flexibiliza" las regulaciones sobre las inversiones, entregándolas principalmente ¡a las mismas agencias clasificadoras de riesgo que acaban de fracasar estrepitosamente en la crisis actual.

Con esta nueva disposición, los fondos de pensiones podrían invertirse en papeles respaldados por hipotecas "subprime" si las agencias las clasifican como "seguras"- como de hecho lo hacían. Adicionalmente, se ha elevado y les permite invertir en el extranjero hasta un 80% del fondo de pensiones. Desde el inicio de la crisis mundial el 27 de julio pasado, los fondos de pensiones chilenos han venido fluctuando de manera enloquecida.

El 21 de enero del 2008 habían llegado a acumular una pérdida de más de 6,8 billones de pesos en moneda del mismo valor (equivalentes a más de US$14.931 milllones de ese momento), que correspondían a una pérdida de cuota del 12,62% (CENDA 2008).

Esta situación que se va a agravar si la autoridad no los interviene para ponerlos a resguardo. Ya las AFP han anunciado que a partir de enero del 2008 las pensiones se han reducido más todavía por este motivo, y debido al incremento en la expectativa de vida. La crisis significa que las pensiones del año que viene serán aún peores que las de ahora. Quienes jubilan hoy por vejez en AFP reciben pensiones que son la mitad de sus colegas que permanecieron en el INP.

En el caso de las mujeres, reciben un tercio. Incluso una profesional que ha cotizado sin fallar un solo mes desde 1981 y siempre por el tope, percibe una jubilación AFP que es menos de la mitad de la que obtendría de haber permanecido en el INP. Estas injusticias e incertidumbre deben terminar.

Se debe asegurar a todos pensiones definidas, de por vida y al menos equivalentes a las que habrían percibido en el INP. Ello es posible si se introduce gradualmente una cotización patronal que se destine al reparto, de modo de cubrir la diferencia. CENDA ha demostrado la factibilidad de establecer un sistema de esta naturaleza (CENDA 2007b). En caso contrario, se debe permitir a cualquiera volver al sistema público de reparto, como ya se ha hecho recientemente en Argentina y Perú.

La aprobación de la reforma de la Presidenta Bachelet constituye un paso parcial. Sin embargo, no es claro que con la misma "no gana este grupo o aquel otro, sino Chile en su conjunto," como ha declarado la Presidenta. Efectivamente, se ha reafirmado hacia adelante el compromiso del Estado de continuar pagando las pensiones de aquellos millones de adultos mayores, en su mayoría mujeres, a quienes las AFP estaban dejando sin beneficios de ningún tipo.

En cambio, siguen perdiendo los sectores medios, que continúan en manos de la voracidad de las AFP y sometidos a la incertidumbre de los mercados financieros. Siguen perdiendo todas las mujeres, que a iguales aportes reciben pensiones muy inferiores, y se les está subiendo la edad de jubilación.

Siguen perdiendo todos los afiliados a las AFP, puestos que éstas y sus compañías de seguros seguirán embolsándose uno de cada tres pesos cotizados por ellos, mientras que casi todo el resto, con intereses y ganancias, se lo siguen apropiando un puñado de grandes grupos, cuyo compromiso de devolverlos depende del albur de los mercados financieros.

Todos estos últimos si que tienen motivos para estar más que contentos contentos con la reforma, puesto que continúan ganando a manos llenas y se han sacado un problema de encima. Como ha declarado el Senador Carlos Ominami “falta de una reforma de fondo porque éste es sólo un pilar solidario y no un proyecto que plantee una renovación del sistema de AFP.

Seamos claros: esto se hace sin tocarle un pelo al sistema que emergió del gobierno militar, pues la capitalización individual se mantiene incólume”. En caso que ello no se haga, los afiliados reclamarán su derecho a regresar al INP, medida que se ha aprobado recientemente en Argentina y Perú.

En la lucha por terminar los abusos del sistema creado por la dictadura de Pinochet ha terminado el primer tiempo. Se inicia el segundo, al cabo del cual se deberá asegurar a todos los adultos mayores, mujeres en su mayor parte, pensiones definidas que les permitan disfrutar con dignidad lo que les resta de vida.

Manuel Riesco es economista y Director del CENDA.

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