Columnas
2015-11-12
3220 lecturas

Luis Casado
especial para G80

La virguería de los PPP

¿Aún no sabes lo que es un PPP? Algo así como el cuento del tío pero en su versión posmoderna, la secuela de la precuela. Ricardo Lagos y Enrique Correa han hecho de este tipo de estafa –no cabe otro nombre– su fondo de comercio.

Hace poco el “ex” se fue de lengua y declaró que había que “concesionar todo lo concesionable”, en un esfuerzo comercial que no tiene nada que envidiarle a las imágenes de Spectre, en donde cada media docena de fotogramas aparece un reloj, un licor o un coche, todos de lujo, cuya venta conviene promocionar a título oneroso: publicitar en el film tiene un precio. Enrique Correa y Ricardo Lagos también.

Private-Public-Partnership, eso quiere decir PPP, o Asociación-Público-Privada si prefieres la lengua castiza. La asociación consiste en que el sector público pone la plata, y el sector privado las ansias de lucro.

Este tipo de relación contractual está lejos de ser una novedad: el apóstol Mateo, antes de convertirse y seguir a Jesús, oficiaba de prestamista y colector de impuestos por cuenta del ocupante romano en Galilea. Las Concesiones existían hace más de dos mil años, y ya tenían mala fama.

Mucho más tarde, Ferdinand de Lesseps, diplomático y empresario francés, hizo fortuna construyendo el Canal de Suez por medio de una Concesión. Entusiasmado, emprendió más tarde la construcción del Canal de Panamá, proyecto que dio origen a un escándalo de proporciones. Como consecuencia, Ferdinand de Lesseps fue condenado por tráfico de influencias y malversación de fondos. Ricardo Lagos no había pasado por allí, eliminando las penas de cárcel para los estafadores.

Para preservar las Concesiones –en fin los intereses privados– los Estados ofrecieron garantías muy en línea con las que los gobiernos chilenos le ofrecen a sus concesionarios: exoneraciones de gastos e impuestos, subvenciones y subsidios, préstamos, garantías de tasas de interés, garantías de monopolio local, prolongación de la duración de las Concesiones, etc.

Aún así, la intervención pública no logró estabilizar los sectores concesionados y los Estados se vieron obligado a nacionalizarlos: cuando una actividad concesionada pierde dinero bajo administración privada, los empresarios se retiran: son ellos los más ardientes defensores de las nacionalizaciones.

El renacimiento de las Concesiones, en los años 1980, se inscribe pues en una experiencia histórica de dulce y agraz.

Una Concesión es un contrato por el cual una persona moral de derecho público confía la gestión de un servicio público del cual tiene la responsabilidad a un delegatario público o privado, cuya remuneración está sustancialmente ligada a los resultados de la explotación del servicio…”

Una Concesión es una alternativa al financiamiento público de infraestructuras y/o servicios públicos. Se echa mano al financiamiento privado para la satisfacción de una necesidad, cuando el sector público carece de los recursos financieros para solventarla. Y los privados debiesen remunerarse en función de los resultados. Debiesen…

Nótese que como los recursos financieros públicos provienen del régimen impositivo, no es difícil establecer una relación entre un bajo nivel de impuestos y la incapacidad financiera pública. Es el caso en Chile, país en el cual la actividad privada –que se lleva en torno a 70% de la riqueza creada– aporta apenas un 15% de los presupuestos del Estado.

El Estado en Chile recoge en impuestos, tasas y gabelas un 20% del PIB, contra más de un 33% en la OCDE. Somos un paraíso fiscal.

Por eso algunos quieren concesionar los servicios públicos, incluyendo los del Registro Civil.

Las fuentes de financiamiento para un proyecto van desde el crédito bancario a los instrumentos financieros existentes en el mercado. Si la autoridad pública no dispone de recursos financieros tiene que recurrir al crédito, ergo al endeudamiento gracias a una herramienta llamada capacidad de endeudamiento.

La capacidad de endeudamiento, es la confianza en los flujos financieros futuros que aportará el proyecto financiado como principal medio de rembolsar la deuda. En el caso específico del Estado, los flujos financieros provenientes del régimen impositivo en un periodo futuro dado.

Como en régimen capitalista “por amor cantan las aves”, las garantías comúnmente exigidas por el sector privado suelen ser usureras:
  • Los activos del proyecto, sus derechos e intereses son retenidos como garantía colateral.
  • Certidumbre de los flujos financieros.
  • Distribución de riesgos (incluyendo al sector público).
  • Concesión de una duración suficientemente larga (y prolongable…).
  • Status de monopolio, o casi monopolio.
  • Compromiso de respaldo del gobierno.
Como se ve, la exigencia de la constitución de un monopolio no proviene de ninguna ideología arcaica ni de la autoridad pública, sino del sector privado. Exigencia presentada como condición del mercado.

La Concesión debiese transferirle los riesgos financieros, económicos, comerciales y de explotación al sector privado, en un marco contractual que tiene cuenta de las garantías descritas más arriba.

Sin embargo, en la mayor parte de las Concesiones los estudios “denuncian continuamente la ausencia de toma de riesgo por parte de los concesionarios”. Al sector privado no le gusta el riesgo, aún cuando es esa incertidumbre la que justifica la elevada rentabilidad que reclama. Por eso, los empresarios privados exigen compartir los riegos con el Estado.

Su argumento es muy simple: si el riesgo es significativo, aumentan los costes de financiamiento, a veces en proporción geométrica, al punto de reducir la factibilidad del proyecto a cero.

Para reducir los riesgos el sector privado postula que cada actor debe asumir los riesgos que está mejor preparado para enfrentar. Típicamente, el sector privado estima tener mejores condiciones para asumir los riesgos comerciales y los riesgos de explotación.

Por consiguiente, el Estado debe asumir los riesgos financieros y económicos. No escapará a tu legendaria sagacidad que esto constituye una contradicción fundamental: si el sector público concesiona una infraestructura, o un servicio, es precisamente porque no tiene recursos financieros, o no tiene condiciones para asumir una responsabilidad financiera que pudiese acrecentar su nivel de endeudamiento.

No obstante, en todas las Concesiones el Estado recibe en herencia una pesada carga de responsabilidad financiera que ha llevado a catalogarlas de verdadera “bomba de tiempo fiscal”. Si no me crees mira lo que pasa con Transantiago.

Una característica fundadora de las Concesiones es la que tiene que ver con la propiedad de los bienes construidos o adquiridos por el Concesionario. Esa particularidad ha sido descrita del modo que sigue:

“Los bienes edificados o adquiridos por el concesionario, llamados ‘bienes de retorno’, le pertenecen a la colectividad concedente. El concesionario dispone del usufructo durante el contrato y cuando este llega a su fin, los bienes se integran al patrimonio de la colectividad”.

Las Concesiones suelen ser designadas por un acrónimo que nos viene del inglés. Por ejemplo BOT, en el que cada letra tiene un significado muy preciso. B: buy O: operate T: transfer.

Es decir que al final del período de Concesión la propiedad de las infraestructuras construidas, los sistemas y los equipamientos adquiridos, debe ser transferida a la autoridad concedente.

Así ocurre en Gran Bretaña, país que a partir del año 1992, y hasta la década de los años 2010, fue el que más concesionó en Europa, con el objetivo confeso de a) Disminuir el gasto público, b) Desarrollar las infraestructuras públicas y mejorar su calidad, c) Aumentar la capacidad de financiamiento del sector público.

Lo que llamamos Concesiones conocen diversas variantes designadas con acrónimos según la naturaleza de lo que es delegado al sector privado:
BLT: Build Lease Transfer
BOT: Build Operate Transfer
BOOT: Build Own Operate Transfer
BOOST: Build Own Operate Service Transfer
Todos terminan por “T”.

‘Transfer’, como queda dicho, significa que el bien deviene propiedad de la autoridad pública concedente al fin del contrato. Una vez más, Transantiago es el contra ejemplo: a algún leguleyo se le olvidó la “T”: al fin de los muy prolongados contratos de Concesión, los privados seguirán siendo dueños de toda la infraestructura, del material rodante, y de la pinche tecnología obsoleta que suministraron.

En el período 2007 – 2018 el Estado chileno habrá gastado la friolera de 20 mil millones de dólares, y al final no poseerá ni siquiera un neumático de autobús.

Otro elemento significativo en una Concesión es la proveniencia de la remuneración del concesionario: a) de la autoridad pública: quién paga es el contribuyente, o bien b) del usuario: por medio de la tarifa de utilización del servicio.

Si quién paga es el usuario, se constituye en la práctica un monopolio con clientela cautiva en beneficio del concesionario. En este caso no hace falta coludirse, visto que es el ente concedente –o sea el Estado– quien establece el monopolio.

Si quién paga es la autoridad pública, el Concesionario tiene un solo cliente: el Estado. Los usuarios, sin representación ni derecho a defender sus propios intereses, deben sufrir y callar.

Peor aún resulta una Concesión en la que la remuneración proviene a la vez de la autoridad pública y de los usuarios. Si no se alcanzan los objetivos de equilibrio financiero, es fácil para el concesionario alegar que la recaudación comercial disminuye en razón de la “evasión”, o bien que las subvenciones públicas son insuficientes, o ambas razones a la vez. Una vez más, es el caso de Transantiago.

Este tipo de experiencia llevó los analistas a escribir que “Finalmente, las Concesiones han caído bajo la sospecha de ser bombas de tiempo fiscal y permanecen bajo una estrecha vigilancia”.

Para ilustrarlo, un par ejemplos de la vida real.

El primero, la Concesión de la construcción del Centro Hospitalario del Sur Francilien (CHSF) situado en la ciudad de Évry (Francia). Manuel Valls, en su calidad de Alcalde de Évry era el presidente del Consejo de Vigilancia. Actualmente funge de Primer Ministro.

Cuando el concesionario entregó el edificio, un control somero encontró más de 8 mil fallas, irregularidades, defectos y vicios técnicos, lo que provocó un retraso superior a un año en su puesta en servicio. Sin embargo, el Hospital tuvo que comenzar a pagarle inmediatamente el ‘alquiler’ al concesionario.

Ese modesto alquiler, de 40 millones de euros anuales, se prolongará durante 30 años, lo que da la bella suma de 1.200 millones de euros. La inversión del concesionario fue de apenas € 344 millones.

La Contraloría Regional ya lo había denunciado: “Una simulación para un crédito de 344 millones de euros a 30 años da un costo final de € 757 millones, en vez de los 1.200 anunciados”. Si se le hubiese confiado el trabajo a los servicios públicos se hubiesen ahorrado € 500 millones. ¿Suena conocido?

El otro ejemplo, aún más reciente, pero en la misma línea, es el “Pentágono a la francesa” inaugurado el 5 de noviembre pasado, construido por medio de un PPP, “Una forma de contrato entre el Estado y el sector mercantil, que conoció un gran éxito durante la década del 2000, pero cada vez más criticado”, dice el vespertino parisino Le Monde.

“Se trata, dice Le Monde, de una decisión de corto plazo: el Estado, al hacer esta transferencia (de competencias. N del T) se auto condena a pagar durante años un alquiler, y gastos, a su socio privado, según contratos con múltiples cláusulas muy desfavorables para el Estado”.

Los militares franceses van de sorpresa en sorpresa al ver llegar facturas de 15 mil dólares por un scanner cuyo valor comercial no llega a US$ 100, o bien un importe de US$ 5.500 por la instalación de un Judas, ese visor que permite saber quién llama a la puerta antes de abrir.

La lista de “desperfectos” técnicos del “Pentágono a la francesa” (no te sorprendas del nombre: ¿acaso en Chile no tenemos un Sanhattan?) es tan larga como la del Hospital mencionado más arriba, en el que cambiar el vidrio de una ventana o modificar el sentido de apertura de una puerta cuesta una fortuna.

En el campo de flores bordado no tenemos nada que envidiarle ni a británicos ni a franceses: un cálculo realizado por un colega demuestra que sólo en tecnología –obsoleta e ineficiente– Transantiago terminará por costar la friolera de mil 670 millones de dólares, mientras que en el mundo un suministro de volumen similar, con tecnología de última generación, cuesta apenas 150 millones de dólares, o sea once veces menos.

Esas son las buenas razones que contribuyen a explicar el afiebrado interés de Lagos y Correa por concesionar todo lo concesionable…

Luis Casado

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